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2015国家公务员考试申论热点整治官赖现象,终身

文章作者:公务员 上传时间:2019-11-22

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地方政府赖账不还透支信用 债主不堪重负

2018地方债经略:“终身问责”拦住地方盲目举债冲动

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《经济参考报》记者近日在广西、广东、山东等地采访了解到,一些地方政府采取施工方垫资、BT项目、合资建设等方式,进行市政和基础设施建设,但因财力困难等原因拖欠施工方债务,造成部分施工方陷入困境,这些“政府债主”多次讨债未果,不得不借高利贷支付农民工工资和债务利息,有的不堪重负濒临破产,有的甚至轻生自杀。

新华网北京9月13日电动员千遍,不如问责一次。

  【背景链接】

那些赖账不还的政府机关被百姓称作“官赖”。记者了解到,由于债务管理机制存在受益单位“权责利”不对等、“借用换”不统一等弊端,“官赖”现象普遍存在。他们有的“新官不理旧账”,有的玩起“躲猫猫”,把财政资金全部转移进专用账户,造成无钱可还的假象。

作为防范化解重大风险的重要组成部分,强化地方债管理被各级政府“重点关注”。中央和地方密集发声,将强化问责作为重要抓手,或明确表示追责违规举债,或已出台相关问责办法,释放出防范化解债务风险的政治震慑和法纪震慑。

  借债还钱,天经地义,这是信用,是社会运行的经济基础。遗憾的是,一些地方政府赖账不还,理直气壮,有恃无恐,被百姓称作“官赖”。

垫资施工债主回款无门陷绝境

财政部部长刘昆8月28日向第十三届全国人大常委会第五次会议作报告时表示,持续保持高压监管态势,建立健全跨部门联合惩戒机制,严肃问责地方政府、国有企业、金融机构、中介机构违法违规融资担保行为,做到终身问责、倒查责任。

  《经济参考报》记者在广西、广东、山东等地采访了解到,一些地方政府采取施工方垫资、BT 项目、合资建设等方式,进行市政和基础设施建设,但因财力困难等原因拖欠施工方债务,造成部分施工方陷入困境,这些“政府债主”多次讨债未果,不得不借高利贷支付农民工工资和债务利息,有的不堪重负濒临破产,有的甚至轻生自杀。

“政府一直说没钱,我的资金压力特别大,到现在除去融资成本已经不赚钱了,到年底政府再不给钱,公司就要倒闭了。”一位“政府债主”说到此处忧心忡忡。

地方债“终身问责” 健全制度遏制冲动

  【标准表述】

今年4月间,《经济参考报》记者在华东一个地级市医院见到了被从死亡线上抢救回来的陈林。面对采访,他话不多,只是低头叹气。

实际上,中央及各部门历来强调地方政府债务的风险防控意识。自去年年中开始,谈到地方债管理时,“终身问责、倒查责任”两个词组频频出现。

  [原因分析]

他告诉记者,3月27日凌晨,他一个人喝闷酒直到通宵,因为政府欠债不还,自己背负几百万元高利贷,加之被农民工逼债,他越想越绝望,便把家里能找到的药片全部吞了下去,随后不省人事。所幸被家人及时发现,送到医院抢救,才挽回了生命。

去年7月,全国金融工作会议提出,各级地方党委和政府要树立正确政绩观,严控地方政府债务增量,终身问责,倒查责任。

  “官赖”产生的根源,一是政绩导向出现了问题,盲目建设造成摊子铺得过大,入不敷出只能举债以对。

陈林说,他们是民营企业,挂靠一些大公司承揽工程,自2008年以来,相继中标施工了一个县多项市政工程,与当地建设投资公司签订合同,双方约定工程款“按当月付给已完工程量造价80%工程进度支付,验收合格后经审计部门审计决算为准,支付工程总造价90%。工程款余额10%,工程保修期满后一个月后付清”。

随后的12月,财政部在《关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》中明确,将研究出台地方债终身问责、倒查责任制度,坚决查处问责违法违规行为。

  二是对债务管理失控。尽管地方债清理多轮,也进行了债务锁定,但由于没有明确的责任和严格的管理,结果是越清理越膨胀,地方债务总量不断创新高。

“从2011年开始,在项目建设过程中,政府建投公司就没有按合同及时支付工程款。我们本想停工,但是停工后损失也很大,烂尾工程肯定无法通过验收,前期的资金投入就得打水漂,所以我们不得不垫资把工程做完。另外,我们想政府总不至于赖账吧,建投公司也一再保证会支付工程款,所以我们就四处借账,垫资施工。截止到2013年9月,我们施工的工程全部通过了审计,按合同规定,审计后应该支付90%的工程款,但还欠很多。”陈林说,政府拖欠巨额工程款,造成大量农民工工资无法发放,材料商也一再要求还款,每天登门要账的络绎不绝。他几乎每隔两三天就去政府要账,找建投公司、找县长,但得到的回答不是“没钱”,就是“这是上任领导的事”,有时连领导的面也见不到。

今年2月,财政部在《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》中表示,建立健全“举债必问效、无效必问责”的政府债务资金绩效管理机制。同时要求省级财政部门和财政部驻各地财政监察专员办事处要加强债务调研、核查和检查,发现问题的及时督促整改、严肃问责。

  三是对权力约束机制失灵,既没有有效控制住举债行为,也没有对官赖责任给予追究,以至于出现了“政府吃垮饭店”的极端案例。

今年春节前,要债的逼上门,陈林不得不以个人名义借了470万元高利贷,以解燃眉之急。建投公司负责人答应年后有笔贷款下来,先还他们,结果春节后,这笔贷款却给了其他公司。陈林感到走投无路了。

上述诸多信号,表明中央对地方政府债务的监管进一步从严,显示出规范地方政府融资行为的决心和力度。

  [影响]

《经济参考报》记者就此采访了当地分管建投公司的副县长。这位副县长说:“县政府和陈林公司之间的债务,县政府将积极筹款偿还。”

此前,个别地方为谋“政绩”过度举债、超出财力可能铺摊子,任由债务丛集。这其中隐藏着深层次的原因,就是对违法违规举债缺乏预算约束,对造成的债务后果也不用直接“埋单”。

  官赖的产生一是严重折损政府公信,更破坏整个社会的诚信根基。

现实中,陈林的经历并非个案。相关地方政府的承诺,形同一个个肥皂泡。深陷其中的债权人,一筹莫展。

建立问责机制,将地方债情况纳入问责范围,无疑能减缓党政官员“GDP”冲动,遏制盲目举债透支财政的势头,进而合理化地方债结构和规模,促进政府职能转变。

  二是影响地方经济的可持续发展,打击投资人信心。

王伟是广西一个县级市“创业馆”项目的建筑商。该项目采用BT模式建设,市政府向王伟承诺,在项目建成后,分三年以5:3:2的比例支付回购款。

处分违法违规官员 令行禁止显示决心

  三是凸显追责机制不健全,法治建设迟滞乏力。

“政府太不讲信誉了,做一次政府工程我就投降了,以后再也不做了!”王伟气愤地对记者说。他不住地抽着烟,清瘦的脸上,焦虑明显可见。

财政部去年底严厉强调,要坚决打消地方政府认为中央政府会“埋单”的幻觉,坚决打消金融机构认为政府会“兜底”的幻觉。

  四是财政预算的随意性、决算超预算的高弹性,以及多口径的糊涂账、不透明的过度负债账、虚高的资产评估等,背后的融资操作手法破坏了有一定保护功能的市场规则,透支了政府融资能力。

这项预算投资近8000万元的工程总建筑面积为1.5万平方米,主要为展示当地建市成就,公开资料显示,“作为建市重点献礼工程之一”,计划建设成为“宣传城市规划、科普教育、招商引资的展览平台及展示城市形象、发布城市建设政策的一个窗口”。工程于2012年7月开工建设,当年12月竣工,赶在庆典前夕完成。

在强化追责问责的背景下,2017年,财政部开启了“问责模式”。

  [措施]

“我之前基本不做政府工程,主要是担心政府信誉,这次感觉各种条件合适,就签合同做了。”王伟说。

去年12月22日,财政部通报了江苏、贵州两省对部分县市违法违规举借地方债的整改处分情况。江苏对57位相关责任人给予行政开除、行政撤职、行政降级等处分,贵州也对多名人员给予不同处分。

  一是从举债机制上就要建立规范,什么样的债能借,拿什么还,什么时候还,怎样还,如果不还如何处置和追责,必须明确。

之所以王伟觉得条件合适,是因为作为政府融资平台的市文化发展投资公司承诺,以一块地作为质押。但开工建设后,市文化发展投资公司却告诉他,原来承诺的那块地,由于手续无法办理,不能作为质押。

截至目前,重庆、山东、河南、湖北、安徽、云南、广西等多省市陆续对相关责任人进行问责处分。

  二是对已有的官债,要提高执行力度,完善偿债机制。对拒不执行的,必须上升到政纪和法纪的高度来处置。

由于作为“献礼工程”的“创业馆”工期紧,又是该市重点建设工程,王伟还是加紧施工建设,终于在半年内将工程按时建成交付。

最近的案例中,财政部一晚连发4份通报,公布云南等4地相关地方政府违法违规举债担保行为。其中,昆明宜良县人大常委会违法违规承诺将一笔融资资金列入本级财政公共预算,按时足额偿还本息。该县一名人大常委会副主任因此被党内严重警告。

  三是要建构一个正确、科学的政绩观,不随便举债,不搞政绩工程,对官员的评价要以诚信为重要考评要素,从根子上断掉其耍流氓的特权。

项目建成后,市文化发展投资公司却迟迟不给付约定的回购款,由于王伟的资金主要来自银行和民间借贷,每月仅支付利息就要五六十万元,资金压力非常大,也拖欠了不少农民工工资。

由于违规举债出现新变种,问责范围随之改变。PPP和投资基金成了“明股暗债”、地方政府以政府购买名义变相举债、利用融资租赁方式违规举债等,也被财政部严令禁止。

  四是要提高执法力度,对政府举债程序严格规范、对盲目举债严厉追责,并强化法律的独立性和刚性,不能出现法律白条的现象。

2013年底,王伟多次要求按合同给付回购款,都没有结果,他也多次声称要封“创业馆”。2014年春节前,上百名农民工封堵了“创业馆”。事件发生后,王伟得到了700万元用于支付农民工工资。

地方政府高频高压 各类办法落地生根

  五是以财税制度改革督促各级政府的财政预算公开化、透明化,国家财政分配的公开化、透明化。地方政府控股的城市商业银行和农村商业银行等地方金融机构,同时也掌握着地方融资平台和地方公共企业的“生杀大权”,也不乏变相举债的渠道,因此,金融制度的进一步改革同样紧迫。总的来说,根除“官赖”乱象,不仅要事后追责,更要未雨绸缪。

记者联系到市文化发展投资公司负责人,这名负责人承认确实存在未按期支付回购款的情况“我们准备贷款和处置资产来支付回购款。现在我们也没有钱,总是需要一步一步来的”。

遏制隐性债务增量意义重大,追责问责不失为一剂根治风险的良药。截至目前,部分地方政府已率先出台问责机制,折射出对防范风险的高度警觉。

当前一些地方政府只管借债,不管还债。由于相关监督机制缺失,一些地方官员为了个人政绩,“新官不理旧账”的现象普遍存在。

如何落实终身问责制,问责什么,问责到谁?内蒙古已经发布的终身问责追责办法可提供部分借鉴。

“让后任替前任还账,太冤枉了。最好的办法就是中央拨一笔款,把所有债务清偿掉。”广东省一名干部直言不讳地说。

今年7月,内蒙古自治区纪委监委制定出台了《政府违法违规举债终身责任追究和责任倒查办法》,重点针对违法违规举债、担保和融资、恶意逃废债等问题,实行终身追责和责任倒查,明确不论责任人是否调离转岗、提拔或者退休,都要严肃问责追究。

东部沿海一个地级市的市长告诉《经济参考报》记者“一个市长到一个地方,他首先考虑的是发展,上面压下来的发展任务这么重,财力有限,那只能借债。前面的市长已经借了那么多债了,后面的市长你叫他完全当还债的市长,他也不会干。如果都在还债了,老百姓看不到城市的发展,就会对这个市长有意见,政绩也上不去。”也正是因为这种心态,导致大量地方政府历史性欠债无法偿还。

《办法》表示,追责对象是各级政府及有关部门领导班子主要负责人、直接主管的班子成员以及其他责任人员。同时对承办人、审核人以及领导班子成员和单位负责人明确责任,区分职责进行追责。

记者采访发现,一些地方政府长期拖欠债务,尽管法院已经判决还债“官赖”们有的“新官不理旧账”,有的玩起“躲猫猫”,把财政资金全部转移进专用账户,造成无钱可还假象,判决书俨然成了“法律白条”。

内蒙古纪委监委称,《办法》完善问责“闭环”,将问责追责纳入党风廉政建设责任制考核,记入领导干部个人档案,作为干部考核、任免奖惩的重要依据。

一位法院工作人员告诉记者,许多党政机关实属恶意赖账。有的单位把财政资金转移到专项资金账户上,以“专款专用”为名,造成“无可执行财产”假象,规避执行。

此外,湖南近日称,“省里加大督查督导和问责追究力度,开展风险预警,完善考核体系,对违规举债问题,发现一起查处一起”。

被广东省西部一个乡镇拖欠了120多万元工程款的肖先生说,他起诉政府欠债胜诉后,申请强制执行,上级政府曾有一笔20万元的财政返还到镇政府,而镇政府却将这笔钱故意放到专项资金账户,借口说是要用于扶贫,只能专款专用。

记者查阅今年各省份政府工作报告发现,对地方债追责问责的相关表述高频出现。内蒙古、安徽、贵州等提出对政府举债追责问责,部分省份明确“终身问责”。比如贵州省政府工作报告中提出,严格落实政府性债务管理“七严禁”,出台政府举债终身问责、倒查责任制度办法,规范地方政府举债行为。

“十几年过去了,我赢了官司却拿不到应得的钱。儿子今年高考了,我对儿子说,对不起,老爸没能力,供不起你上大学了。”在和记者交谈中,这个年逾五十的“政府债主”的愁容令人动容。

可以预计,更多落实问责的政策措施有望陆续出台。

广东省律协副会长肖胜方说,这让人想到“当街叫卖法院判决书”的案例,无论是对树立公众对司法的信任,还是培养法治精神,都是极大的伤害。

业内普遍认为,伴随问责制度的推行,地方党政干部离正确的政绩观越来越近。中国财政科学研究院宏观经济研究中心副主任王志刚认为,把“终身问责、倒查责任”的债务问责机制纳入政绩考核体系,地方政府在举债时就会瞻前顾后,仔细斟酌。他还提出,应实行联合问责,以提高问责效果。

记者在与一些地方政府债权人交谈中,他们都对采取诉讼手段要账表示担忧,认为即使打赢官司,也很难讨回债务,还得罪了领导。还不如花钱打点找关系,或许还能要回点。

内蒙古纪委监委也表示,上述《办法》有利于地方党政领导干部树立正确的发展观政绩观,严控地方政府债务增量;有利于规范各级政府及有关部门决策行为,强化决策责任,减少决策失误。

在各地法院开展对党政机关执行人民法院生效判决的专项积案清理工作中,一些地方和部门要求债主“减债”,否则就“不还”,不少积案少则数年多达二十年,有的欠款中利息甚至超过了本金。广东一个地级市多名欠债部门负责人都毫不讳言,本金能还,但利息怎么也得少点。一些债权人则反问:十年前的100万元能和现在的100万元一样吗?况且计息是法院的依法判决!

相互效仿借用还分离加剧风险

在一些地方官员和专家看来,“官赖”现象严重损害了政府信用,也影响了社会诚信体系建设。更糟糕的是,地方政府开始拖欠、拒绝偿债,可能意味着大面积违约的开始。

不少接受《经济参考报》记者采访的专家认为,治理“官赖”应遏制盲目举债发展的冲动,建立科学的干部政绩评价机制。

中山大学政务学院院长肖滨说,“官赖”不仅影响司法公信力,更给民众一种“政府耍无赖”的印象。由于缺乏问责和惩戒机制,官员举债没有约束,继任官员不仅不理旧账,反而效仿、攀比,导致政府负债越来越多。

一些法院工作人员和法律专家认为,对于已经产生的债务,除了司法机关要秉公执行,上级监管部门也要督促“官赖”通过拍卖超标楼堂馆所、超标车辆等方式清偿。

一个沿海发达市市长认为,治理政府债务,要注重考核领导干部的潜绩与显绩。对新来的干部考增量,走的干部考存量。对于新增债务,必须审计是不是必需的,还可以考核干部任期内的还债率。当地现在对镇街干部考核,考核的是每年还了多少债、减少了多少债务,每年拿财力的百分之几拿来还债。当地一些镇的债务率这两年都在往下走。总之,借债不可怕,只要在经济发展中能够还得起。不要出现越还不起越借债,马太效应恶性循环,一个可控的举债方式也是城市发展必需的。

安徽大学副教授常伟认为,政府诚信是社会诚信的基石,应当是公众诚信的楷模。如果政府诚信出现危机,那么作为社会的管理者,不仅让政府管理中的成本增加,更容易引发群体仿效的社会消极作用,危及整个社会的信用体系。

更令人担心的是,地方政府债务“借、用、还”分离的现状导致“官赖”频现,而这可能意味着大面积违约的开始。

“平台只管借钱,部门只管花钱,扔给财政还钱”,“用钱的部门不管谁还债,财政部门管不住发债”,这些“牢骚话”成为部分地方财政审计干部的担忧。安徽某地级市财政局负责人就表示:“现在最大的担忧就是没有明确借用还要一体化,带来金融风险。”

近期,多地商业银行、上市公司曝出卷入地方债拖欠事件。根据审计署近日发布的部分地方债务跟踪情况,去年6月底至今年3月底,9个省份为偿还到期债务举借省本级新债579.31亿元,但仍有8.21亿元逾期未还。

国家开发银行研究院院长黄剑辉认为,一些地方通过融资平台举债期间,依然采取政府变相担保、财政承诺还款。这就产生了风险:我国《担保法》第八条明确规定,国家机关不得为保证人,但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。“实际法律操作中,政府担保合同往往被认定为无效。一旦出了问题,地方政府可能陷入被动”。

(本版稿件除署名文章外,均由记者叶前、苏晓洲、王圣志、冯雷、刘军、沈翀、杜放、李斌采写)(原标题:《法院判决竟成“法律白条”回款无门债主不堪重负“官赖”玩“躲猫猫”严重透支政府信用》)

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